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章程解讀

  中共中央、國務院20107月頒發的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》明確提出,“各類高校應依法制定章程,依照章程規定管理學校”,“學校要建立完善符合法律規定、體現自身特色的學校章程和制度”。隨著《高等學校章程制定暫行辦法》的頒布,大學章程制定成為現階段各大學工作重點之一。在大學章程制定的工作實際中,引起大家熱議和思考的問題是,怎樣在保持章程作為“大學憲法”的統一性和規范性的同時,又避免章程雷同,凸顯其個性和針對性?為此,有必要理清大學章程制定的依據,以為后續的工作奠定基礎并提供參考。

一、大學章程制定的法律依據

  章程就其本質屬性而言,是“書面寫定的有法定意義的組織規程”。這意味著,大學章程作為“大學憲法”,具有法律規范的特質和功能。教育法律法規是現代國家教育管理的基礎和基本依據。遵循法律優先原則是依法治校的基本要求。以此為出發點,法律依據是大學章程制定的首要依據。

  從大學章程內容的角度,大學是一個復雜社會關系的聚集地,包括教育關系、行政關系、民事關系等,大學章程不僅要調整高校內部的關系,還要調整與政府行政部門、社會、市場等關系,因此其法律基礎包括廣義的教育法、行政法、民法和刑法等其他法律。其中,廣義的教育法是大學章程制定最基本的法律依據,是指國家制定或認可并由國家強制力保證實施的教育行為規范體系及其實施所形成的教育法律關系和教育法律秩序的總和。如《教師法》規定了教師的權利、義務,教師的聘任、考核及法律責任等。《教育法》規定了教育的目標,關于學校及制定章程的要求,關于教師、學生的權利,教育與社會等。《高等教育法》規定了教育的宗旨、任務及大學自主辦學、自主管理、學術自由、招生、學校管理、章程等。在大學章程制定中,涉及辦學目標、管理體制、教師管理和學生管理等內容時不得違背上述法律法規的具體規定。

  從大學章程形式的角度,大學章程的框架體系要含括大學設立和運行所應記載的重大事項。有研究認為“按照章程效力的影響,法定的必要記載事項還可分為絕對必要記載事項和相對必要記載事項。絕對必要記載事項是章程必不可少的事項,學校章程缺少其中任何一項或任何一項記載不合法,整個章程即歸無效……;相對必要記載事項也是法律列舉的事項,但這些事項是否記載于章程,可由當事人自定”。從我國大學章程制定的實踐看,我國近年來制定的大學章程基本遵循《高等教育法》所要求的大學章程應當記載的十件事項。《高等學校章程制定暫行辦法》第七條,對《高等教育法》所規定的10件事項在內容上相應進行了細化,更加具體明朗。這10件事項應作為大學章程的框架體系的依據。

  二、大學章程制定的國內實踐依據

  大學辦學不僅涉及自身內部的方方面面,還涉及外界與政府、與社會各方面的關系。與此同時,大學章程體現了國家的支持和要求。因此大學章程制定還應尊重歷史、符合國情、參照章程制定的具體實踐。我國教育部法制辦曾于2007年統計共有563所大學報送了章程或者是已經進入了審議即將頒布的章程草案,占當時全國高校數的21.1%。教育部直屬高校中有所報送了已制定的章程,另有13所報送了正在征求意見的章程草案,占直屬高校31.5%。通覽國內現有的大學章程或者章程草案,參照對國內大學章程研究的相關成果,可以發現,相對于上述法律所規定的10件事項,各高校的章程制定雖有所靈活變通,總體而言具有較大程度的相似性。

  考察分析我國大學章程制定的前期探索,這些章程充分注意到了我國高等教育管理體制的特點,注重維護我國大學相對統一的管理模式和體制,提煉了其中的制度要素和關注的共同內容。此外,也形成了一些通行表述。具體如下:①學校性質。關于學校性質,通行表述為“非營利性事業組織,具有獨立法人資格,獨立承擔法律責任”;而教育方針均涉及堅持社會主義辦學方向,全面貫徹國家的教育方針。②領導與管理體制。按照《高等教育法》第三十九條的相關規定,“國家舉辦的大學實行中國共產黨大學基層委員會領導下的校長負責制”,這就奠定了大學治理的核心架構。領導體制通行表述為“學校實行中國共產黨某某大學委員會領導下的校長負責制”;管理體制通行表述為“學校實行校、院兩級管理為主的體制”。③與舉辦者的關系。部屬高校章程通行表述為“由國家主辦,受教育部管理和領導”;省屬高校章程規定“學校的舉辦者是XX省人民政府,主管部門是XX省教育廳”;學校的權利主要為資產自主管理權、內部管理權和懲戒權等各項辦學自主權;學校的義務主要為資產保護、教育質量達標、提高辦學效益和社會服務等內容。對于學校與外部的關系,主要規定了學校自主辦學原則、開放辦學、合作辦學、產學研結合、國際合作與交流等內容。

三、大學章程制定的國際經驗依據

  雖然要充分考慮和尊重我國的政治制度、國情和經濟社會發展等現實性因素,但也要認識到章程制定對于建設現代大學制度的重要意義。大學章程的制定應充分學習借鑒世界一流大學的管理理念與管理經驗,以此破解我國大學管理的難題,推進管理創新,為建設世界一流大學和高水平大學奠定制度根基。

  國外許多著名大學之所以能夠成為延續幾百年的常青樹,與其具備完善的大學章程密不可分。一部西方大學的發展史就是政府權力與大學自主權力長期博弈的歷史。正是在這種博弈中,兩者找到了之間的平衡點,從而誕生了具有法律效力的大學章程。

  根據世界通例,大學章程具有兩點共同特質:一是公立大學一般是在國家的法律框架內制定章程。世界各國的公立大學章程幾乎都是基于國家的法律框架而制定的,英國、美國一些公立大學章程甚至是由立法機關制定的,這些為大學量身打造的章程本身就是國家法律的重要組成部分。二是大學章程的主要功用是規制大學權力運行。大學章程的主要內容是關于大學權力的分配和制約。大學章程首先為政府和大學之間劃分出了清晰的權力邊界。它約束政府對高等教育的管理行為,政府只能通過章程對大學實行宏觀管理。

  在內部管理體制上,國外大學章程無不重視大學組織結構的劃分與職權界定,堅持分權與問責的結合。這一點歐美大學尤為突出,已形成很成熟的框架。很多的大學章程都對大學管理中權力機構的劃分進行了法律上的切割,即董事會享有哪些權力、理事會或者執行機構享有哪些權力、最終的司法訴訟又必須通過怎樣的途徑等。

  大學治理是大學章程的核心內容。一定意義上,現代大學治理本質上就是依據大學章程而治。大學治理是我國高等教育發展與改革中亟待破解的一個難題,因此大學章程制定更現實、更直接的目標是促進治理結構的改革,將大學治理結構制度化、法治化,以此為推手建立具有中國特色的現代大學制度。

  我國大學章程在具體的制度設計中應進一步貫徹校長治校、教授治學、學術自由的辦學思想,并從法治的視角審視和創新高校的內部治理結構。大學章程要明晰大學內部的權力配置,不僅要規定學校黨委、學校行政和學術權力的主體界分和職能定位,還要對組成人員、產生方式、決策規則、運作程序等做出相應的規定。大學章程要進一步彰顯學術權力,保障師生合法權益,不但要規定教職員工和學生的權利與義務,還要規定教職員工和學生權利的實現機制和救濟機制,并且這種實現機制和救濟機制應當細化為可操作的規則,而不僅僅是原則性規定。

 四、大學章程制定的校本依據

  章程是任何一個法人組織成立必不可少的。大學章程是從大學誕生到不斷發展成為成熟的社會組織的歷史進程中,隨著人們對大學認識的不斷深化和大學管理的需要而產生并且不斷成熟和完善的。每所大學都有自己固有的、正在運行的“章程”,只不過很多大學沒有通過文字的形式和一定的程序將其系統化、法定化而已。從這個角度看,大學章程制定不能僅僅以章程文本形成為目標或終結。缺乏堅實的校本依據,離開學校這一辦學主體,出發點再好,構思再精巧,也難有理想的實際效果。

  “校本”的概念源自基礎教育改革實踐,意為“在學校中、基于學校、為了學校”。其“以學校為本”的核心思想對于當前大學章程制定工作具有重要借鑒意義,即大學章程制定需要有扎根意識,需要關注學校的歷史傳統與現實基礎,一切工作都要從學校實際出發,找出學校本身存在的發展障礙、發展基礎和特色。

  大學章程制定的目的是提高管理水平、保障大學組織目標的實現。一所大學的目標確立源自于它特有的理念和使命,而大學的理念與使命又深深根植于它的歷史與傳統之中。依照此推導,大學章程制定的校本依據需要按照高起點、低重心的方式逐級落實。

  大學章程制定的起點是對本校辦學歷史全面回顧與梳理,并在此基礎上提升理念和精神。“法治是立足于傳統文化資源之上而存在的基本的社會制度安排”,因而大學章程不僅是大學的基本法,也是大學傳統、文化、精神、目標的提煉和概括,承載著大學的歷史淵源、理念、精神和價值追求。一所大學經過長期發展,必然會沉淀出獨特的歷史和文化底蘊,這些都需要落實到大學章程中。充分挖掘校史,凝練學校獨有的“精、氣、神”,對于形成獨具本校特色的大學章程十分必要。譬如英國牛津大學章程開篇即對大學自身的發展歷史以及大學章程的演進過程進行了詳盡的介紹。再如《吉林大學章程》在《前言》中記述了學校的歷史淵源,凝煉了吉大精神。通過施行章程,吉大精神不斷深入人心并得以弘揚。

  在全面梳理校史校情的基礎上,大學章程制定的第二步是從學校共同發展愿景出發,根據學校發展實際情況,確立學校有特色的辦學思想,并將之轉換成學校發展目標。大學章程的制定過程也是一個謀劃未來發展的過程,既要考慮到繼承學校的歷史與傳統,也要考慮到學校發展戰略和長遠目標。大學的辦學目的、發展目標、主要任務等事關學校發展的重大的基本的問題,是國內外大學章程規定的重要內容。

  學校的有序運作和學校目標的達成,需要有一整套體現校本特色的管理常規。而大學內部的管理制度是由大學章程統領,輔以其他規章制度而形成的一個管理體系。因此,大學章程制定最終需要著重落實的是“校本管理”,這是增進大學章程實效性的關鍵所在。“校本管理”就是要充分重視學校全體教職員工的積極性和能動性在學校內部管理改革中的作用,它強調的是參與決策,即學校內部的管理人員、教師、學生等不同利益相關者共同參與學校的決策,它是黨委領導、校長行政、教授治學、民主管理的制度和相關系統高度和諧統一的過程。

  總之,大學章程制定的校本依據強調的是以學校為本位的校本發展的理念和策略。它要求大學章程制訂過程是自下而上到自上而下的全員參與過程,要體現參與的廣泛性、過程的民主性和決策的科學性,這是保證章程實效、推進依法治校的基礎。

五、結語

  大學章程既有統一性又有多樣性。統一性由法律的剛性和權威性所決定的,也是大學組織內在屬性的基本要求。多樣性則是由于不同學校各自發展的歷史和面臨的現實問題所要求的,辦學理念和辦學目標因各校特色而存在差別。概而言之,大學章程制定“上承國家教育法律法規、下啟學校規章制度”,同時兼顧大學置身的現實國情和國際大環境。

  以上四種依據也是大學章程制定工作中需要考慮的四個維度和著力點。法律依據處于大學章程制定的統領地位,法治是大學章程制定的前提和首要任務。各校應以此為契機,對我國相關法律法規進行梳理并通過章程進行貫徹落實,把大學章程作為依法治校的法律依據,提高全校成員的法制意識,增強法治精神。校本依據是大學章程制定的立足點,對于校史的挖掘、校情的了解是大學章程制定的基礎性工作。

  它需要全校師生的參與,需要充分進行校本研究。在此基礎之上才能構建具有本校特色并能有效實施的章程。而對于本校運作與實際管理問題認識的客觀性與分析的深度,或者說大學章程制定的客觀性和前瞻性,則有賴于對國內外大學章程的歷史與現狀有全面系統的了解和研究。